Entende-se que o artigo 14 da lei nº 11.947/2009 e suas diversas regulamentações fizeram com que essa legislação brasileira se adequasse ao que na literatura especializada tem sido denominado de Home-Grown School Feeding – HGSF. Tal abordagem propõe que a execução da alimentação escolar se baseie na compra local de produtos de agricultores familiares, contribuindo para a elevação de sua renda, com efeitos positivos no desenvolvimento local, além de propiciar a aquisição de produtos in natura, melhorando a qualidade nutricional dos produtos consumidos pelo alunado.
Em relação à eficiência na execução do artigo 14, em especial a análise das chamadas públicas permitiu observar que ainda existem dificuldades e debilidades nas ações das prefeituras. Evidenciou-se, em grande número das Chamadas públicas (CPs), que informações como a periodicidade, número de locais para entrega e preços a serem pagos estavam ausentes. Isso desestimula a participação dos agricultores familiares no PNAE, já que não conseguem saber se ele vale a pena ou não do ponto de vista econômico. Entretanto, as características predominantes nas chamadas públicas, quando elas estavam explicitadas, se mostraram favoráveis aos agricultores familiares, como a exigência de entrega semanal e centralizada de produtos, o que favorece a logística e diminuição de custo por parte dos agricultores.
Em raríssimos casos, conseguiu-se estabelecer uma ação conjunta dos setores de alimentação escolar e de fomento à agricultura, o que poderia favorecer que se demandasse e se consumisse mais produtos alimentícios do próprio município. Constataram-se também reações contrárias de assessoria jurídica e do setor de licitação em substituir as licitações convencionais pela chamada pública.
Quanto à eficácia em alcançar os seus objetivos, identificou-se que os municípios, entre 2011 e 2014, aumentaram o nível de cumprimento do artigo 14, com alguns ultrapassando o limite mínimo de 30% de compras de alimentos da agricultura familiar. Contudo, constatou-se que, em 2014, ainda existiam prefeituras totalmente refratárias ao programa, que nada adquiriam da agricultura familiar.
Ficou evidenciada a má vontade de algumas administrações em mudarem suas rotinas administrativas e aderirem ao artigo 14. Preferem continuar comprando produtos altamente processados, que exigem menos manipulação pelos funcionários municipais, por meio de processo licitatório e de um pequeno número de empresas, no mais das vezes, localizadas fora do município.
Ao se comparar os três estados, o conjunto dos municípios de Santa Catarina apresentou um nível mais alto de cumprimento da legislação: em 2014 acima de 30%, seguidos pelos do Paraná e, por último, os de São Paulo. Não coincidentemente, a importância relativa dos agricultores familiares, acompanhada do seu poder de reivindicação, é maior em Santa Catarina, seguido pelo Paraná e, depois, São Paulo.
Podem-se levantar algumas razões para o não cumprimento do artigo 14 por parte de algumas prefeituras. A legislação é relativamente nova, tendo começado a ser aplicada em 2010, exigindo um período de aprendizagem tanto dos gestores municipais quanto dos agricultores familiares. Outra explicação é um posicionamento contrário de administrações municipais à nova legislação, que foi estabelecida em termos federais. Até o momento não se estabeleceu punição às prefeituras que não cumpriram o artigo 14, até porque cortar recursos repassados pelo FNDE atingiria os alunos, que contariam com menos produtos na alimentação escolar.
Quanto ao tipo de gênero alimentício solicitado pelas CPs, percebeu-se que em Santa Catarina e no Paraná havia mais demanda das prefeituras por produtos de médio e alto grau de processamento, bem como pelos de origem animal, em comparação ao verificado em São Paulo. Muito provavelmente, isto é fruto do maior nível organizacional e de investimentos já concretizados em equipamentos industriais por parte das associações e cooperativas de agricultores familiares daqueles dois estados. Mas, em linhas gerais, observou-se que predominavam produtos de origem vegetal e in natura ou minimamente processados, que têm normas sanitárias mais simples e não necessitam de equipamentos sofisticados para o seu processamento, ao contrário do que se observa em grande parte dos produtos de origem animal. Identifica-se, portanto, a adequação/eficiência das CPs neste quesito, pois estão solicitando produtos coerentes com os produzidos pelos agricultores familiares. O predomínio de produtos in natura ou com baixo grau de processamento nas chamadas públicas também é um indício de que a nova legislação está permitindo que as prefeituras atinjam a meta de melhoria nutricional da alimentação escolar, apontando para a eficácia do programa.
Em análise específica para o estado de São Paulo, pode-se perceber que as prefeituras compram a maior parte dos produtos de agricultores familiares do próprio ou de municípios próximos, favorecendo o desenvolvimento local. Pagam pelos produtos valores relativamente altos em relação aos preços agrícolas, mas não tendem a extrapolar os preços de atacado ou de varejo.
Entretanto, constatou-se, para os três estados considerados, que os recursos do artigo 14, mesmo quando totalmente executados, conseguem beneficiar diretamente um número muito pequeno de agricultores do município, com exceção daqueles com grande população e alunado, o que não é a realidade de grande maioria dos municípios brasileiros. A efetividade do artigo 14 em proporcionar elevação de renda ao conjunto de agricultores familiares é, no mais das vezes, pequena.
A aplicação do artigo 14 tem estimulado a constituição de associações e cooperativas de agricultores familiares e também que se realizem investimentos em máquinas e equipamentos que permitam a transformação dos produtos, facilitando a sua manipulação pelos serviços municipais de alimentação escolar.
Porém, também se colheram informações de que algumas cooperativas e associações passam a atuar como intermediários convencionais de comercialização, não repassando aos agricultores familiares os benefícios de preços mais altos obtidos no PNAE. Algumas cooperativas fornecedoras são de grande porte e, por terem agricultores familiares associados, obtêm DAP jurídica e podem participar da execução do artigo 14. Essas cooperativas conseguem fornecer produtos como leite em pó ou longa vida, achocolatados e óleo de soja, obtidos em grandes instalações fabris.
Por fim, são apresentadas algumas sugestões de aprimoramento da legislação e de sua aplicação, visando garantir-lhe maior alcance social. A combinação do artigo 14 com outros programas, como o PAA e feiras livres, contribuiria para que maior número de agricultores fosse beneficiado e deveria se constituir em uma diretriz da política pública municipal. Da mesma forma, seria importante o reforço da participação de órgãos de Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER), atuando conjuntamente com nutricionistas, no planejamento do cardápio e na orientação aos agricultores familiares, de forma a adequar os calendários de compra e produção de alimentos da agricultura familiar.
É importante que se estude com mais profundidade e, se for o caso, se reavalie a regulamentação que permite que uma mesma organização de agricultores familiares entregue um volume financeiro de produtos por ano bem acima de R$ 20 mil, fornecendo para várias Entidades Executoras do PNAE. A impressão que se tem é que isto vai concentrar a oferta de produtos alimentícios em grandes cooperativas detentoras de DAP jurídica. Com o mesmo espírito, sugere-se considerar alguns mecanismos operacionais para que as associações e cooperativas repassem aos seus agricultores familiares os benefícios de preços mais altos obtidos por meio do artigo 14.
Fonte: Artigo Indicadores de Avaliação das Compras da Agricultura Familiar para Alimentação Escolar no Paraná, Santa Catarina e São Paulo
Rev. Econ. Sociol. Rural vol.55 no.1 Brasília Jan./Mar. 2017
http://dx.doi.org/10.1590/1234-56781806-94790550106